8月21日, 國務院正式發(fā)布《關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(查看政策原文,請回復“旅游”),是國家層面出臺的一個促進旅游業(yè)發(fā)展的綱領性文件。未來貫徹落實這份文件,將成為全國旅游行業(yè)的一項重要任務。這篇文章是國家旅游局政策法規(guī)司副處長曾博偉的認識和思考,全文15000字,對《若干意見》進行了全方位的解讀,涉及旅游業(yè)發(fā)展的各方面,是當前旅游業(yè)發(fā)展重要且權威的文章,請朋友們仔細閱讀。
7月2日,李克強總理主持召開國務院常務會議,確定旅游業(yè)改革發(fā)展的政策措施。8月9日,國務院正式發(fā)布《關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(國發(fā)【2014】31號)(以下簡稱《若干意見》)全文,這是繼2009年國發(fā)41號文《關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》和2013年《國民旅游休閑綱要》、《中華人民共和國旅游法》之后,國家層面出臺的又一個促進旅游業(yè)發(fā)展的綱領性文件。未來貫徹落實這份文件,將成為全國旅游行業(yè)的一項重要任務。本文就此談點認識和思考。
一、以《若干意見》為契機,推動旅游業(yè)發(fā)展邁上新的臺階
(一)關于《若干意見》的背景
一是從改革是下一階段推動旅游業(yè)發(fā)展主要動力的角度認識文件。2013年黨的十八屆三中全會標志著我國進入了全面改革的新階段。從這個意義上講,各行各業(yè)都有貫徹落實三中全會決定的要求,旅游業(yè)也不例外。旅游業(yè)是市場化水平和開放度較高的產(chǎn)業(yè),也是在改革開放中快速成長發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)?傮w上講,過去旅游業(yè)主要是通過相對粗放、外延式增長的方式實現(xiàn)了旅游業(yè)規(guī)模的迅速擴大。但需要注意的是,經(jīng)過30多年的發(fā)展,旅游業(yè)發(fā)展的格局發(fā)生了深刻的變化,面對這些問題,不能再簡單延續(xù)過去的發(fā)展模式,而是需要用改革創(chuàng)新的方式加以解決。
第一,旅游大眾化、普及化使得改革創(chuàng)新成為旅游業(yè)發(fā)展的客觀要求。目前,我國居民年均出游達到2.5次,正如《若干意見》所說,“旅游已成為我國城鄉(xiāng)居民日常生活的重要組成部分”。這意味著旅游業(yè)必須改革創(chuàng)新,才能滿足旅游經(jīng)驗日益豐富的游客更為“挑剔”的選擇。
第二,旅游業(yè)的競爭使得改革創(chuàng)新成為一種必然選擇。當前中國旅游企業(yè)的競爭前所未有的激烈,既有線上線下旅游企業(yè)的競爭,也有國際國內(nèi)旅游企業(yè)的競爭,還有老牌旅游企業(yè)和新進入旅游業(yè)的企業(yè)之間的競爭。除了旅游企業(yè)的競爭之外,旅游目的地競爭也變得空前激烈,特別是隨著散客時代的到來,旅游目的地必須采取強有力的改革措施才能在旅游市場中占據(jù)更大的份額。
第三,旅游業(yè)同國家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的緊密結(jié)合使得改革創(chuàng)新成為旅游業(yè)發(fā)展的一種迫切需要。由于認識到旅游業(yè)對“五位一體”總布局的獨特作用,國家和地方黨委政府對旅游業(yè)的重視程度都達到一個前所未有的高度。全國31個省區(qū)市均提出要把旅游業(yè)打造為支柱產(chǎn)業(yè),其中24個提出要建設戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。為統(tǒng)籌旅游業(yè)發(fā)展,北京、海南、云南、江西、廣西、西藏還成立了省級旅游發(fā)展委員會。面對這樣的情況,需要全國旅游行業(yè)從國家和區(qū)域整體發(fā)展的戰(zhàn)略出發(fā),結(jié)合各地的實際,堅定不移地推進改革。雖然《若干意見》只是在第二部分“增強旅游發(fā)展動力”中集中闡述了旅游業(yè)改革開放的有關內(nèi)容,但要貫徹落實好《若干意見》,必須將改革的精神貫穿始終,才能實現(xiàn)旅游業(yè)持續(xù)健康的發(fā)展。
二是從擴大旅游消費是下一階段發(fā)展旅游業(yè)主要切入點的角度認識文件。內(nèi)需不足,特別是消費不足是制約當前中國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要瓶頸。正因為如此,近年來的國務院政府工作報告,基本都是從擴大消費的角度對旅游業(yè)發(fā)展提出要求。比如,2014年的政府工作報告提的就是“要擴大服務消費,支持社會力量興辦各類服務機構,重點發(fā)展養(yǎng)老、健康、旅游、文化等服務,落實帶薪休假制度!苯衲暌詠恚覈隹谛蝿荼容^嚴峻,但用大規(guī)模投資刺激經(jīng)濟增長的方式很難持續(xù),因此國家必然會更加重視“微刺激”,而將目光更多放到經(jīng)濟發(fā)展“三駕馬車”之一的消費上來。之前,國務院已經(jīng)出臺的發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老服務業(yè)的文件,其很大用意就是在于擴大消費。旅游消費是綜合消費、最終消費、多層次消費和可持續(xù)消費,在擴大內(nèi)需,特別是擴大消費需求中發(fā)揮著不可替代的重要作用。因此,在當前的經(jīng)濟形勢下,出臺這樣一個文件,目的之一就是要盡可能將旅游業(yè)對消費拉動的作用更好地釋放出來。所以,此次《若干意見》中的旅游業(yè)“發(fā)展”,不是一般意義上的“發(fā)展”,而是以擴大旅游消費為切入點,進而促進旅游業(yè)“轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效”的“發(fā)展”。此次《若干意見》的第三、四部分“拓展旅游發(fā)展空間”、“優(yōu)化旅游發(fā)展環(huán)境”其實都是從不同角度提出的擴大旅游消費,促進旅游業(yè)發(fā)展的措施。[FS:PAGE]
(二)關于《若干意見》的主要特點
與2009年的國發(fā)41號文《關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》相比,此次的《若干意見》有如下幾個特點:
一是更加強調(diào)重點突出。國發(fā)41號文件出臺距離2001年國發(fā)9號文《關于進一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》有9年的時間,因此文件涉及旅游業(yè)發(fā)展的方方面面,體現(xiàn)了很強的綜合性、全面性!度舾梢庖姟肪嚯x國發(fā)41號文件只有不到5年的時間,特別是之前又陸續(xù)出臺了《國民旅游休閑綱要》和《旅游法》,因此通過發(fā)文件的方式簡單重申國家對旅游業(yè)的重視既不可行,也不必要。因此,《若干意見》必然不會追求面面俱到,而是會適應當前國家經(jīng)濟社會發(fā)展以及旅游業(yè)發(fā)展的形勢與需要,著眼于重點解決當前旅游業(yè)發(fā)展中的突出矛盾和問題。比如,針對當前社會各界反映強烈的景區(qū)門票價格問題,在一共二十條的《若干意見》中,就專門列出一條闡述“規(guī)范景區(qū)門票價格”。再比如,針對老年人和青少年這兩類潛力很大的旅游群體,《若干意見》分別用了兩條“大力發(fā)展老年旅游”和“積極開展研學旅行”予以詳細部署。因此,從這個意義上說,不能認為《若干意見》是對國發(fā)41號文件的取代,而是要在貫徹落實《若干意見》的同時,繼續(xù)貫徹落實好國發(fā)41號文件。比如,國發(fā)41號文件提出的支持各地開展旅游綜合改革和專項改革試點、鼓勵有條件的地方探索旅游資源一體化管理等一系列任務和要求仍然需要繼續(xù)落實。
二是更加注重深化要求。國發(fā)41號文件中提出了很多方向性的要求和目標,對此《若干意見》做了進一步的深化。比如,國發(fā)41號文件在指導思想里提出要“深入貫徹落實科學發(fā)展觀”,在《若干意見》中就開宗明義地提出了“樹立科學旅游觀”。此外,國發(fā)41號文件中提出的一些任務在《若干意見》中被大大地擴展了,比如國發(fā)41號文件用了一條闡述“優(yōu)化旅游消費環(huán)境”,《若干意見》則將優(yōu)化環(huán)境單獨作為一個部分,用了四條予以論述。再比如,國發(fā)41號文件用“推動旅游產(chǎn)品多樣化發(fā)展”、“培育新的旅游消費熱點”一一點到了各類旅游產(chǎn)品,在《若干意見》中則是通過集中論述“大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游”、“積極發(fā)展休閑度假旅游”等對發(fā)展重點旅游產(chǎn)品予以深化。
三是更加細化具體措施。由于國發(fā)41號文件、《國民旅游休閑綱要》、《旅游法》對發(fā)展旅游業(yè)的一系列問題都有相關要求,因此《若干意見》側(cè)重于對一些具體措施進行細化。比如,在凈化旅游市場秩序問題上,《若干意見》就明確提出了“完善相關企業(yè)和從業(yè)人員誠信記錄”、“建立嚴重違法企業(yè)黑名單制度”這樣的措施。再比如,對國發(fā)41號文件提出的“旅游標識系統(tǒng)基本完善”的要求,《若干意見》則明確了“將通往旅游區(qū)的標志納入道路交通標志范圍”這樣具體的措施。因此,下一步貫徹落實《若干意見》除了要從思路和精神上予以把握之外,還必須強化執(zhí)行力,把其中提到的具體措施不折不扣地執(zhí)行好。
(三)關于《若干意見》的主要思路
與國發(fā)41號文件提出了全面的發(fā)展指標不同,《若干意見》不再設定發(fā)展的數(shù)量指標,而是重點強調(diào)了旅游消費、年人均出游人次等質(zhì)量性指標。這實際上表明了下一階段旅游業(yè)發(fā)展的重點將是在提高旅游業(yè)發(fā)展質(zhì)量上下功夫。在總體發(fā)展思想上,《若干意見》首次提出了“樹立科學旅游觀”,并從“創(chuàng)新發(fā)展理念”和“加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式”兩個方面予以說明,可以說這就是下一階段旅游業(yè)發(fā)展的思想總綱。具體到如何“樹立科學的旅游觀”,筆者認為,就是要以改革為引領,以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為方向,圍繞“兩大戰(zhàn)略目標”,促進旅游業(yè)的提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級。
一是關于以改革為引領。首先,《若干意見》提出的深化改革,強調(diào)了“依法興旅”。2013年實施的《旅游法》包括了建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機制、旅游市場聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管機制、旅游投訴統(tǒng)一受理機制和旅游安全綜合管理機制;建立完善旅游公共服務體系、旅游規(guī)劃編制和評價體系、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進體系、旅游安全救助體系;確立旅游安全風險提示制度、高風險旅游保障制度、旅游景區(qū)價格和流量管理制度、城鄉(xiāng)居民經(jīng)營旅游業(yè)務管理制度等一系列要求。貫徹落實《旅游法》的過程,同時也是旅游業(yè)深化改革的過程。其次,深化改革的重點是處理好政府與市場的關系。正如十八屆三中全會決定所提出的,“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。旅游業(yè)既有產(chǎn)業(yè)屬性,又有事業(yè)屬性,因此在深化旅游改革過程中既不能片面地強調(diào)市場作用,也不能政府包攬一切。更為重要的是,由于建設和提升旅游目的地是旅游業(yè)發(fā)展的重要基點,因此在深化改革中,更需要將各類旅游目的地政府和市場的力量有機整合起來。再次,《若干意見》在深化改革方面,還對參與旅游業(yè)發(fā)展的三方都提出了要求,即政府側(cè)重于依法監(jiān)管、企業(yè)需要守法經(jīng)營、游客則應該文明旅游,而這也應該成為旅游業(yè)改革各方努力的方向。
作者:王海龍
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